[50] Vgl. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Werkstand: 87. EL März 2019, Art. 19 Abs. 4 Rn.127 ff. [51] 依据《政府核准投资项目管理办法》第23条，项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查：（一）符合国家法律法规和宏观调控政策。

我国人大常委会一般实行的是三审制。2.处理好人大与政府之间的关系 在我国，政府部门主导立法一直被社会各界所诟病，政府主导下的立法，合法性与正当性均受到严重质疑。

[34]此外，协调政府部门之间的分歧是对人大协调能力的考验。立法机关对于征求到的意见，立法调研中发现的意见的整理和采纳具有较大的随意性。立法审议能力体现于意见的交锋和辩论之中，程序规则的强制性安排，以及个体专业能力的提升，都是立法审议能力提升及实现的基本要求。关键词:  立法能力 人大立法 立法质量 能力构成 能力提升 立法质量是立法的生命力之所在，立法能力则是立法质量的重要保证。（五）论证能力 法律是实践理性的产物。

在这个多元的社会中，我们应该把人数众多以及分散和分歧的事实作为我们立法哲学的核心。专门委员会的委员是由人大代表组成，但也配有非代表的工作人员，人大常委会的工作机构则是非代表的工作人员组成。虽然我国宪法和法律赋予人大主导立法的法定地位和资格，但在实践中，人大在制定立法规划、起草法案、提出法律议案、审议法案等立法过程中能否充分行使职权，在立法决策中是否拥有主要话语权，以及对立法的结果是否具有事实上的决定权，无不与其立法能力息息相关。

他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。最高人民检察院是最高检察机关，行使检察权。[47]参见蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第44页。实践中，立法主体在完成立法任务的活动中表现出来的能力往往有所不同，其中个性心理特征的不同，也往往直接影响立法的效能。

程序制度缺失和重要制度不连贯是我国宪法和法律在设计人民代表大会制度时存在的主要制度缺陷，导致了我国现行人民代表大会制度中的很多实体制度在实际生活中长期无法有效地发挥作用。它们均由全国人民代表大会产生，对它负责，接受它的监督。

一般认为，常设的专门委员会及其制度设计是取得大量立法自主权的必要条件。法案起草过程中的‘构思阶段，不仅是要考虑如何对大量而复杂的内容进行总体安排，还要考虑法案的每一条款和附件的内容安排如何协调一致。具体体现在会议议程的实际决定权偏移、统一审议中委员会功能放大和议事成员的实际议事功能较弱等三个方面。[6]（英）Hornby, Gatenby and Wakefield:《现代高级英汉双解词典》，牛津大学出版社1978年版，第152页。

立法审议是立法程序的核心环节。我们对立法的尊重，部分是我们应该对在现代生活的环境中取得一致、协作、协调或者集体的行动予以赞颂。在我国，党的十八届三中全会明确指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。[38]全国人大常委会《议事规则》产生前后, 《瞭望周刊》1987年第49期，第10页。

民众个体也会通过各种路径表达自己的利益诉求。[22]乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第101—102页。

立法机关对于征求到的意见，立法调研中发现的意见的整理和采纳具有较大的随意性。[21]实践中，立法往往会受到领导意志的支配，领导意志决定立法的命运——主导着立法项目的启动、立法的审议和通过等。

在国外，对立法能力（legislative capacity）的研究主要是伴随着立法改革运动而兴起的。因此，我们很难给立法能力下一个固定的定义，但至少可以从以下几个方面把握立法能力的内涵。[50]代表的产生、代表的结构、代表的履职、对代表的监督、罢免和补选等都是目前完善选举制度必须解决的问题。[28]在这个意义上，起草能力指向的是德性的立法如何成为可能。（二）决策能力 决策能力是决策者所具有的参与决策活动、进行方案选择的技能和本领。立法的任务不外乎找出民族的共同信念与共同意识，经由立法形式保存与肯认。

文本中的立法解释并非为解决具体案件，而是具有创设法律规范的意义的法律解释，这种解释具有类似立法的功能，解释的结果具有普遍而正式的法律效力。立法是一个系统工程，统筹布局能力是指立法者对立法进行统一筹划，并作出科学、合理安排的能力，它是一种高层次的运筹能力，贯穿于立法的全过程，保证着立法整体上的协调统一。

科学活动的本质，是实现人类对世界的规律性把握，也就是实现‘思维和存在在规律层次上的统一。[54]田成有，见前注[17]，第42页。

我国人大立法审议具有较为完整的制度架构和程序设置，但实际运行中，应当说仍然未达到理想的状态，其应有的功能也未能得到有效的实现。[9]韩庆祥：《能力本位》，中国发展出版社1999年版，第80页。

目前，我国的立法实践已经建立诸多发现分歧、表达分歧的制度，如立法公开征求意见制度、立法调研制度等。由于立法的环境是立法得以可能的条件，如何实现立法的法律性和政治性的平衡是立法者必须直面的问题，这也就要求立法主体必须具备综合性的立法能力。[3]在西方的语境中，立法能力主要是围绕着议会—政府关系展开的。2000年3月全国人大通过了我国第一部专门规范立法的基本法——《立法法》，中国第一次有了立法之法。

这是合宪性审查这个概念首次出现在党的正式文件中。[48]制度支撑不力，在相当大的程度上影响立法者应有的地位以及立法能力的养成与发挥。

立法决策应该是在立法过程中合乎逻辑地产生，换言之，立法决策是在立法过程中对问题识别、诊断后作出的最优立法选择。因此，立法机关尤其是它的工作机构在会议之外也要进行许多活动，但这些活动是为会议将要作出某种决策所作的准备，或是为实施会议作出的决策所作的努力。

一般认为，立法能力指的是提高立法机关在政策制定过程中发挥作用的能力，使其在专业性、严肃性和成就方面能够与该过程中的其他参与者相媲美。摘要:  立法能力是国家治理能力的重要组成部分，是立法者在立法过程中完成立法目的、满足立法需求所体现出来的本领和能量，表现为立法的生产力。

唯有如此，立法者才能通过这些强制性的规范，提升立法能力。[19]因此，认知能力之于立法者，就是要求立法者应当全面、深入地调查研究，了解社会发展的立法需求，通过言语信息、智慧技能、认知策略等去观察现实、描述现实和解释现实，去发现法律和表述法律，在情景中互动，使应当由法律调整的社会关系得到及时调整，需要由法律规范的行为得到有效规范，唯此才能使制定的法律理性化、合理化，才能为人们所认同和支持，所立之法才有应有的权威和尊严，发挥应有的效用。在我国现行的立法体制中，立法主体不仅包括人大，还包括政府，是一个有权立法的团体和个体所构成的统一体。纵观各国现状，审议法案有读会制与讨论制等形式。

[57]立法者应当具有实践智慧，必须具有将德性知识应用于法律创制的能力。现代意义的立法主体通常是指享有立法权的国家机关，特别是在实行三权分立的国家中，立法主体主要是指议会，政府仅为委任立法的主体。

[11]（法）卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1997年版，第53页。内在环境即政治环境，对应的是政治行动者，外在环境即法律环境，对应的是法律行动者。

[31]故而，立法主体必须正视并尊重分歧的存在，让各种利益主体的分歧充分、有效地表达出来，在此基础上通过各种方法和手段整合之，为达成共识奠定坚实的基础，这也是整合分歧能力的基本要求。[34]参见丁祖年、吴恩玉：立法公开的规范化与实效化探讨, 《法治研究》2013年第3期，第120页